Convention ou loi sociale : il faut choisir

Le gouvernement tend à mêler la consultation des partenaires sociaux à ses projets législatifs. Le risque de confusion des genres est grand et préjudiciable à la construction du progrès social.

Il semble bien que nos principaux dirigeants, du Président de la République au Ministre du travail sans oublier le Premier ministre, partagent une conception du« dialogue social »qui, en la systématisant sans doute de façon excessive, pourrait se schématiser ainsi : avant de légiférer en matière sociale, le gouvernement invite les partenaires sociaux à négocier avec lui un accord sur le sujet en question, et, cet accord conclu, le gouvernement s’emploie à faire voter une loi qui en reprend les termes.

On ne peut que se réjouir de cet hommage rendu à l’idée syndicale par des hommes politiques qui reconnaissent ainsi que, tant du côté patronal que du côté des salariés, les représentants syndicaux sont mieux à même de connaître certaines réalités, certains besoins que les parlementaires, tout élus du peuple que soient ceux-ci.

- Un mélange confus de la loi et de la négociation -

Il est à craindre toutefois que, si bien intentionnés qu’en soient les promoteurs, cette sorte de « négociation-tripartite » gouvernement patronat salariés ne donne pas les résultats attendus : une meilleure qualité de la loi, un plus large consensus à son égard. Cette méthode risque d’entretenir des confusions dangereuses quant aux rôles réciproques de la convention et de la loi et de provoquer des effets pervers, comme on l’a trop vu lors de la « négociation » concernant la réforme du régime des retraites au printemps 2003. Si l’on en attendait - comme il paraît bien que cela fut le cas - une amélioration du climat social, l’expérience de toute évidence a été ratée.

Disons d’abord, - mais ce n’est qu’un aspect marginal de la question- que même ceux qui ne tiennent pas à ce que le domaine de la loi et donc celui du Parlement s’élargissent sans cesse, il peut paraître humiliant pour l’Assemblée nationale et pour le Sénat d’être réduits au rôle de chambre d’enregistrement : « les partenaires sociaux et le gouvernement se sont mis d’accord ; vous n’avez plus qu’à entériner leurs décisions ».

On pourrait redouter dans ces conditions des réactions d’humeur du Parlement qui, même si le gouvernement tient bien sa majorité, pourrait éprouver le besoin, pour sauver sa dignité, pour manifester son autorité et ne point laisser tomber en quenouille le « glaive » de la loi, d’ajouter ou de retrancher au texte de « l’accord » au risque d’en rompre l’équilibre, souvent péniblement réalisé.

On risquerait aussi sans doute de fausser la négociation entre les partenaires sociaux, qui, craignant que le Parlement ne retranche ou n’ajoute, perdraient quelque peu de leur liberté. Certains, sachant que le Parlement passerait derrière eux, laisseraient à celui-ci le soin de prendre des mesures que tout le monde sait nécessaires, mais qui n’en sont pas moins impopulaires. On ne cultiverait pas de la sorte le sens des responsabilités des partenaires sociaux, au moins aussi sensibles que les parlementaires aux assauts de la démagogie.

Faut-il ajouter, à l’intention de ceux qui voudraient faire de la convention le prélude de la loi, qui voudraient que chaque convention nationale interprofessionnelle soit convertie en loi, que la convention est plus facile à remettre en chantier et à réviser que la loi, si la nécessité de cette révision se fait sentir. Sans oublier que qui dit loi dit décrets d’application, lesquels, on le sait du reste, sont souvent bien lents à paraître et peuvent, souvent aussi, modifier le contenu de la loi.

- Risque d’intégration des syndicats à l’Etat -

Le plus à craindre pourtant est ailleurs : il réside dans le risque de braquer les militants syndicaux, de les amener à penser que l’on attente à leurs libertés, qu’on les amène à prendre des responsabilités qui ne sont pas les leurs.

Certes, la plupart d’entre eux ne sont plus aussi hostiles à l’intervention du législateur que beaucoup de ceux qui les ont précédés dans le mouvement syndical. On a même entendu des responsables de la CGT-Force ouvrière réclamer le recours à la loi, oubliant que le maître mot du mouvement syndical qu’ils affirment continuer était qu’il fallait faire ses affaires soi-même. Mais, en dépit de cette évolution, qui a quelque peu dénaturé le mouvement, ils ne peuvent manquer de redouter que cette pratique de la « négociation » dite « tripartite » n’entraîne cette « intégration du syndicalisme dans l’Etat » qu’ils ont toujours redoutée et redoutent encore, même s’ils sont loin de faire et même dire tout ce qu’il faut pour la prévenir.

Si on généralisait cette méthode (et à plus forte raison si l’on envisageait de l’introduire dans la Constitution, puisque la manie du jour est de retoucher sans cesse celle-ci, au risque d’en faire un habit d’Arlequin), les organisations professionnelles et syndicales pourraient bientôt n’être plus qu’un rouage du mécanisme parlementaire. Ils seraient comme une commission extra-parlementaire qui doublerait et bientôt remplacerait la commission du travail des deux assemblées. Il leur apparaîtrait, il leur est apparu lors de la « négociation » sur la réforme des régimes de retraites, qu’on les invite, qu’on les invitait, à prendre sur eux des responsabilités que le gouvernement et le Parlement n’osent pas prendre eux-mêmes, pour lesquelles ils ont besoin de leur caution. Pour qui connaît l’humeur de nos syndicalistes, surtout celle des représentants des syndicats de salariés (soumis à la concurrence que l’on sait), on admettra sans peine que cette perspective ne peut que les amener pour dégager leurs responsabilités, à adapter par réaction une attitude négative, oppositionnelle, contestataire.

Le résultat sera à l’opposé de celui qu’on prétendait obtenir.

La difficulté vient de ce que la confusion règne quant à la nature et aux fins de ce qu’on appelle politique contractuelle, ou conventionnelle, ou encore, sous un autre aspect le paritarisme.

Il faut, pour être clair, distinguer deux cas.

- Première option : le gouvernement légifère -

Ou bien le gouvernement est décidé à légiférer, soit à proposer une loi nouvelle, soit à modifier une loi en vigueur, parce que, pour des raisons diverses et que le législateur à l’origine n’avait pas prévues, elle s’avère ou obsolète ou insuffisante ou pernicieuse.

Tel a été le cas pour les retraites au régime général de la Sécurité sociale et pour celles des fonctionnaires qui, contrairement à l’assurance chômage et aux systèmes de retraites complémentaires, dépendent, non d’une convention entre partenaires sociaux mais de la loi.

Dans ce cas, pour s’informer, pour savoir comment ses projets seront accueillis par les intéressés, pour les ajuster, si faire se peut, aux attentes des uns et des autres, pour leur donner aussi plus de poids, le gouvernement a le droit et, même, tenant compte de l’esprit du jour, il a aussi le devoir deconsulterles partenaires sociaux.

Il peut les consulter séparément, l’un après l’autre, ce qui leur laissera une plus grande liberté d’expression. Il peut aussi, comme cela vient d’être fait sans bonheur, pour la réforme du régime des retraites, les réunir tous ensemble, en sa présence, dans l’espoir de les mettre d’accord.

On a vu ce que la méthode a donné, et il faut espérer qu’on a compris qu’elle ne pouvait pas donner autre chose. Mais, même si l’accord s’était fait on n’aurait pas pu parler deconventionni denégociation, mais seulement deconsultation collective. Une consultation qui laissait à chacun sa responsabilité et qui, par exemple, n’imposait pas au gouvernement de suivre les avis qu’il avait reçus, mais seulement de s’en inspirer s’il le jugeait bon.

Sans doute, sa position devant le Parlement eût-elle été plus forte s’il avait pu dire que son projet avait reçu l’aval des partenaires sociaux, mais, répétons-le, ceux-ci n’avaient aucune envie - tel est l’esprit de notre mouvement syndical - de donner leur caution au gouvernement, de prendre pour eux des responsabilités qui normalement incombaient à celui-ci.

Il est permis de penser que, si la révision du régime des retraites avait été de leur ressort , si au lieu d’être appelé par le gouvernement à préparer avec lui un projet de loi et de prendre devant l’opinion la responsabilité de ce projet, ils avaient entrepris, de leur propre chef , ou été conviés à le faire par le gouvernement à négocier une convention pour mettre sur pied un organisme, une pratique dont ils auraient eu à assurer eux-mêmes la gestion, ils seraient finalement parvenus à un accord, à un compromis, dont les plus contestataires eux-mêmes n’auraient pas vraiment contesté la légitimité.

N’est-ce pas ce qui s’est produit pour le régime des retraites complémentaires qui, lui, répétons-le, n’a pas été créé par une loi, mais par une ou des conventions.

- Seconde option : la convention fait autorité -

On voit déjà ce qu’est la seconde option, la pratique qui mérite véritablement le qualificatif de contractuelle ou de conventionnelle.

Celle-ci laisse la plus grande liberté, la plus large autonomie aux conventions et à ceux qui les négocient et les concluent. Sa règle a été formulée naguère par André Bergeron, alors secrétaire général de la CGT-Force ouvrière : la convention d’abord, la loi ensuite, si du moins il en est besoin.

Les partenaires sociaux, soit qu’ils se soient saisis eux-mêmes d’un sujet, soit qu’ils y aient été invités par le gouvernement, se mettent d’accord entre eux, à peu près toujours sur un texte ou de compromis, mais en enlevant à ce terme toute nuance péjorative.

Si cet accord se situe sans difficulté dans le cadre des lois existantes, il n’y a rien à demander au législateur. Les signataires n’ont, s’ils le désirent, qu’à demander au gouvernement de prendre un arrêté d’extension, afin que la convention s’applique aussi dans les entreprises qui ne sont pas affiliées à l’organisation patronale signataire.

Si au contraire, la convention heurte sur un point ou un autre une disposition législative quelconque, ils demanderont au gouvernement d’obtenir du Parlement que la loi soit modifiée sur ces points-là. Mais il ne sera pas pour autant nécessaire de transformer la convention en une loi.

Si l’on veut valoriser la convention, décharger de bien des affaires les pouvoirs publics qui en ont assez d’autres à gérer, dont d’autres ne peuvent se charger à leur place, si l’on veut, dans une esprit de démocratie plus directe, laisser à la société une partie de la gestion des intérêts collectifs, il faut reconnaître à la convention, dès qu’elle a été négociée et conclue conformément aux règles du droit par des partenaires autorisés une parfaite autonomie, accepter qu’elle ait dans un domaine particulier une autorité égale à celle de la loi dans le domaine général.

Le 20 mai 1965, M. Marcel Meunier, au nom du CNPF et André Bergeron au nom de la Confédération Force ouvrière signaient un accord en vue de généraliser la quatrième semaine de congés payés. FO était seule à signer du côté syndical, mais l’accord n’en était pas moins valide, ce dont on n’est pas sûr que ce serait encore possible avec les dispositions nouvelles en discussion devant le Parlement. L’accord précisait, ce qui allait de soi, qu’il n’était applicable qu’ aux salariés des entreprises relevant d’une branche d’activité dont l’organisation professionnelle adhère au CNPF.

La quatrième semaine se répandit assez vite, sans aucune intervention des pouvoirs publics. Au bout d’à peu près trois ans, on s’aperçut qu’il restait une sorte de « culot incompressible » d’entreprises où la convention n’était pas appliquée.

Alors, par solidarité, on dirait mieux par charité, par cette peur souvent exprimée par des syndicalistes de voir se constituer un « cinquième état », celui des salariés sans protection aucune, Bergeron obtint du gouvernement qu’il fit voter une loi étendant à tous les salariés la quatrième semaine de congés payés.

La loi fut promulguée le 16 mai 1968. Elle enlevait à la pratique contractuelle un peu de sa pureté, mais la démonstration de son efficacité avait été faite.