L'assurance-chômage, une longue histoire

L'accord signé entre partenaires sociaux le 14 juin 2000 et remanié jusqu'à sa mouture du 19 octobre 2000 entre dans la longue histoire de l'indemnisation du chômage et des politiques de l'emploi, dont il est utile de rappeler ici les périodes et les caractéristiques.

Si, dès ses origines, le mouvement syndical s’est préoccupé d’apporter à ses membres des secours contre le chômage (viaticum, caisses syndicales de secours), si un subventionnement des caisses syndicales par l’Etat a été tenté avant 1914, c’est bien avec la première guerre mondiale qu’apparaissent les premières mesures pour une politique de l’emploi. Néanmoins, les dispositifs mis en œuvre ne le sont qu’en fonction d’événements économiques exceptionnels.

La crise des années trente laisse apparaître quelques mesures qui peuvent annoncer des éléments des politiques actuelles de l’emploi (aides financières aux collectivités territoriales embauchant des chômeurs, primes à l’embauche versées aux entreprises, mise en place d’actions de formation). Mais la politique du Front populaire, orientée vers le soutien du pouvoir d’achat, met l’accent, pour l’essentiel, sur la seule indemnisation du chômage. Le mouvement syndical, pourtant très puissant à cette époque, ne saisit pas l’occasion d’un développement des caisses syndicales de chômage. Des fonds locaux de chômage sont créées par les pouvoirs publics, qui, bien plus que les caisses syndicales, apportent une assistance aux chômeurs. Tournées elles aussi vers le soutien du pouvoir d’achat, les organisations syndicales ont probablement laissé échapper ici une occasion de faire de l’action contre le chômage une affaire relevant principalement des interlocuteurs sociaux eux-mêmes.

Pendant toute la période de forte croissance économique qui s’étend de la fin de la seconde guerre mondiale à la crise économique du milieu des années 1970 (les " trente glorieuses "), le maintien du plein emploi est considéré comme relevant de la politique macro-économique. Les objectifs et les moyens de l’action pour l’emploi sont discutés dans le cadre de l’élaboration des différents Plans. Pour faire face à la crainte d’une pénurie de main-d’œuvre (pendant cette période, le taux de chômage est de 2% ; il est considéré comme " frictionnel " et non pas " structurel "), des orientations sont prises : encouragement de l’immigration, du travail féminin, formation professionnelle (les centres de formation pour adultes sont regroupés en 1949 dans une association nationale qui prendra le nom d’AFPA en 1966), mobilité des salariés.

A la politique d’assistance publique aux chômeurs vient s’ajouter un dispositif d’assurance-chômage, conçu et mis en œuvre par les interlocuteurs sociaux. Point d’aboutissement de contacts entre patronat et syndicats amorcés en 1957 et accélérés par une invitation à conclure lancée par le général de Gaulle le 1er août 1958, des organismes paritaires interprofessionnels sont créés dans les départements et groupés dans un organisme national, pour établir une assurance obligatoire contre le chômage. Ce sont les ASSEDIC et l’UNEDIC, créés par l’accord du 31 décembre 1958 entre le CNPF, la CFTC, Force ouvrière et la CGC (la CGT n’a pas signé l’accord, car elle préconisait l’intégration de ce dispositif dans la Sécurité sociale).

Le préambule de la convention créant l’UNEDIC fait bien ressortir la volonté des signataires d’aller au-delà du versement d’allocations aux travailleurs privés d’emploi. Devant l’assemblée générale du 18 janvier 1959, Marcel Meunier, président de la commission sociale du CNPF l’indique : " Il ne s’agit pas seulement de servir des allocations de chômage, si importantes soient-elles, mais de se pencher en commun sur les problèmes posés par l’évolution de l’emploi : orientation, formation, placement, reclassement ".

La crainte d’un ralentissement de l’économie pousse, en effet, les signataires à mettre en place des mesures facilitant l’adaptation du marché du travail et de l’économie française aux impératifs du Marché commun. Cette préoccupation d’une politique active de l’emploi est perçue par les organisations syndicales avec une intensité variable, Force ouvrière étant plus réservée que la CFTC à une utilisation des fonds au financement d’entreprises en difficulté ou à l’implantation d’entreprises dans des régions en crise.

Pendant la décennie 1960, les pouvoirs publics mettent en place une politique plus structurée que par le passé. C’est la période où est créé le Fonds national de l’emploi (1963) et l’Agence nationale pour l’emploi (1967).

L’année 1974 marque l’entrée de notre pays dans un régime de croissance ralentie et une hausse du taux de chômage. Après une période d’espoir à un retour à la croissance et à une " sortie du tunnel " du chômage, les politiques de l’emploi font leur deuil du plein emploi comme objectif directement réalisable. Sont donc privilégiés : l’accompagnement du redéploiement de l’industrie (sidérurgie, chantiers navals), la réduction de la population active (aide au retour des immigrés, garantie de ressources), l’insertion professionnelle des jeunes. Les règles d’indemnisation du chômage sont modifiées et l’État participe désormais au financement du régime conventionnel.

Le changement de majorité politique se traduit entre 1981 et 1983, par la création importante d’emplois publics et par des mesures de réduction du temps de travail (39 heures en 1982, retraite à 60 ans en 1983). Le retour à une politique de rigueur se traduit par un recentrage des politiques de l’emploi sur des publics spécifiques (jeunes puis chômeurs de longue durée) et la prise en charge des salariés touchés par les restructurations restant importante.

Depuis le milieu des années 1980, ces actions ciblées sur des populations particulières sont relayées par deux grandes autres séries de mesures, l’une portant sur l’offre de travail et la baisse des coûts salariaux, l’autre portant sur la réduction du temps de travail (encouragement au temps partiel en 1993, loi Robien en 1996, lois Aubry en 1998-2000). Les défis de l’exclusion font naître des mesures d’assistance comme le revenu minimum d’insertion (1988).