Le point sur les décharges syndicales

A plusieurs reprises, la Cour des comptes s'est penchée sur la pratique des décharges syndicales dans les administrations et les entreprises publiques. Par delà le nombre de personnes concernées, c'est la question du manque de transparence de cette pratique qui est posée.

Les élections professionnelles dans l’Education nationale ont eu lieu le 6 décembre 2005. Elles sont une occasion de s’interroger sur la pratique des décharges de service pour mandat syndical dans la fonction publique et, particulièrement, dans l’Education nationale, dont on rappellera qu’elle emploie 1,3 million de fonctionnaires, soit un peu plus de la moitié des fonctionnaires d’Etat selon les derniers chiffres officiels publiés. Fin 2003, 2 543 351 fonctionnaires d’Etat étaient recensés (rapport annuel de la DGAFP, novembre 2005).

Parmi les 1,3 million de fonctionnaires de l’Education nationale, 743 000 sont des enseignants des premier et second degrés. La Cour des comptes a récemment publié un rapport les concernant. Elle a cherché à évaluer le nombre d’enseignants détachés dans des fonctions autres que l’enseignement. Ce rapport a été publié en janvier 2005 et était relatif aux années scolaires 2002-2003 et 2003-2004 (Rapport sur la gestion, par le ministère chargé de l’enseignement scolaire, des personnels détachés dans des fonctions autres que d’enseignement ou demeurant sans affectation).

Des enseignants qui n’enseignent pas

Ce rapport évalue à 97 500 le nombre d’enseignants - ou plutôt le nombre d’ « équivalent temps plein » de postes d’enseignants - qui ne sont pas devant des élèves. Ce chiffre paraîtra considérable. Cela représente près de 13% des emplois. Mais beaucoup (26 500 enseignants) conservent en fait des activités pédagogiques pratiquées en dehors de leur cadre statutaire : enseignants du primaire ou du secondaire détachés dans les universités, enseignants détachés dans les formations pour adulte, enseignants détachés dans les prisons... Beaucoup (18 000 enseignants) bénéficient aussi de décharges pour exercer des fonctions administratives, au premier rang desquelles les directions d’école.

Il reste certains cas particuliers. Ainsi, la Cour des comptes indique qu’au cours de l’année scolaire 2002-2003, les « décharges syndicales » ont concerné 1 750 enseignants du primaire et 3 035 enseignants du secondaire (il s’agit des chiffres les plus récents sur le sujet). Elle ne fournit pas de données pour les enseignants du supérieur. Mais la Cour précise que ces décharges ne sont, en moyenne individuelle, que de l’ordre de 30% du service. Elles bénéficient donc à près de 5 000 fonctionnaires mais représenteraient « seulement » 1 400 postes « équivalents temps plein ». Un calcul précis donne 1 435 emplois. Si ce chiffre est loin d’être négligeable, la Cour des comptes s’efforce de le relativiser en mentionnant que les « décharges syndicales » ne touche finalement que 0,6% des personnels éducatifs et ne « consomme » que 0,17% des emplois.

1 435 postes de syndicalistes financés par l’Education nationale, cela apparaîtra tout de même - dans l’absolu - assez important. D’autant plus que le dialogue social, au sein de l’Education nationale, demeure extrêmement centralisé, ce qui ne peut qu’interroger sur le rôle des centaines d’enseignants devenus des militants professionnels. En fait, beaucoup des enseignants qui bénéficient de « décharges syndicales » se retrouvent dans des fonctions interprofessionnelles, voire les technostructures confédérales. On illustrera cette situation avec l’exemple emblématique de Nicole Notat, ancienne institutrice spécialisée, devenue secrétaire général de la CFDT de 1992 à 2002. On indiquera aussi que s’il ne concerne que moins de 0,2% des emplois de l’Education nationale, le nombre des « décharges syndicales » - vu sous un angle différent - représente l’équivalent d’une cinquantaine de syndicalistes à temps plein par académie métropolitaine, soit encore l’équivalent d’un collège ou d’une dizaine d’écoles primaires pour chacune de ces académies et donc, au total, une trentaine de collèges ou 250 écoles (Les données publiées par l’académie de Metz-Nancy sur son site internet permettent d’établir qu’un collège ou un lycée compte en moyenne 59 enseignants et une école du premier degré cinq enseignants).

Manque de clarté

La Cour des comptes relativise aussi l’importance de ces décharges en précisant que l’activité syndicale est un droit constitutionnel qui doit pouvoir s’exercer dans la fonction publique. Mais la Constitution ne dit rien des ressources sur lesquelles peuvent s’appuyer les syndicats et n’oblige aucunement à un financement public - implicite - de l’activité syndicale. La Cour mentionne enfin que, dans d’autres organisations, le taux des décharges est bien plus élevé qu’à l’Education nationale. Mais elle ne donne pas d’exemples. Malgré tout, poursuivant l’évaluation d’autres types de « décharges », de « mises à dispositions », de « prêts » de personnels touchant le monde éducatif, son rapport conduit à se demander finalement si le nombre d’enseignants qui se consacrent à temps plein au syndicalisme ne serait pas supérieur à 1 435.

De nombreux organismes ou associations souvent proches de la « galaxie » syndicale bénéficient aussi d’enseignants « mis à disposition ». Cela concerne plus d’un millier d’emplois. Tel est le cas, par exemple, de la MGEN (Mutuelle générale de l’Education nationale) qui bénéficie de 190 postes, de la MAIF 11 postes, de la FCPE 7 postes (et 2 pour la PEEP), de l’IRES 4 postes (dans ce dernier cas, la Cour des comptes indique qu’une convention signée en 2004 a régularisé la situation de trois de ces emplois), de la Fondation Jean Jaurès 3 postes, du Comité national de solidarité laïque 3 postes... La Cour observe une très grande dispersion des personnels qui sont ainsi « mis à disposition », parmi lesquels « nombre de bénéficiaires » - souligne-t-elle - n’ont qu’un lien ténu avec une mission éducative. Elle observe également que la gestion de ces personnels par le ministère de l’Education nationale manque souvent de clarté. Elle conclut que cette situation - née des circonstances et produit de décisions « discrétionnaires » - n’est propice « ni à la transparence, ni à l’équité, ni à l’économie ». Au total, il est donc probable que le nombre de postes qui bénéficient directement ou indirectement aux organisations syndicales excède les 1 435 officiellement admis.

Dans la police, à la Banque de France, à EDF

En 1999, un autre rapport de la Cour des comptes avait tenté de recenser le nombre de « décharges syndicales » dans la police nationale. L’institution de la rue Cambon relevait « une application laxiste du droit syndical (aboutissant notamment à un dépassement des droits à décharge syndicale portant sur 64 fonctionnaires) et à une extension irrégulière de ce droit aux mutuelles et aux associations à vocation sociale ». La Cour des comptes dénombrait quelque 388 « décharges syndicales » dans la police, ainsi que 320 « mises à disposition » de mutuelles, fondations ou associations, proches des organisations syndicales. A cela s’ajoutait des autorisations d’absence pour activité syndicale ou sociale, convertie en « équivalent temps plein ». Au total, la Cour des comptes estimait « de l’ordre de 1 000 fonctionnaires » le nombre d’emplois affectés aux syndicats et activités connexes. Mais, là encore, ce nombre rapporté à celui de l’ensemble des fonctionnaires de police, donnait un ratio apparemment acceptable, de l’ordre de 0,8%.

En mars 2005, un rapport de la Cour des comptes, relatif à la Banque de France, s’est focalisé entre autres sur le dialogue social au sein de cet établissement, jugeant son organisation « complexe et onéreuse ». La Cour dénombre 43 « permanents détachés » dans des fonctions syndicales et un « crédit de temps de 1 540 jours/agents répartis entre les organisation en fonction de leur représentativité ». Les comités d’établissement (au nombre de 27) et le comité central d’entreprise disposent également - en 2002 - de 240 personnes détachées de leur emploi mais toujours rémunérées par la Banque, ainsi que de locaux et d’équipements mis à disposition et d’un budget représentant 1,84% de la masse salariale (soit 9 fois le minimum légal).

Les fonctions de ces 240 personnes ne sont pas clairement identifiées. Beaucoup se consacrent semble-t-il à des tâches d’abord syndicales. En tout cas, la Cour souhaite une clarification entre le rôle les personnels chargés du dialogue social et celui des salariés qui se consacrent aux œuvres sociales et culturelles. Au total, le nombre de postes syndicaux financés par la Banque excède donc probablement la cinquantaine officiellement admise. Si l’on s’en tient à ce chiffre de 50, cela donne un ratio de « décharges syndicales » par rapport au personnel de l’ordre de 0,4%. Si l’on intègre à ces décharges, les personnels détachés auprès du CE, ce ratio s’établit alors à 2%. La vérité est sans doute proche de la moyenne de ces deux pourcentages.

On dispose également de quelques renseignements concernant les « décharges syndicales » à EDF et le personnel absorbé par le fonctionnement des institutions paritaires internes. Quelque 5 000 agents, soit 4.5% du personnel, seraient affectés aux nombreuses tâches paritaires et syndicales... Ce nombre excède les simples « décharges syndicales », mais il n’intègre pas le personnel de la CCAS - le CE d’EDF, lui aussi richement doté -, qui assure la gestion des œuvres sociales et culturelles de l’entreprise.

L’équivalent d’un ministère

En fin de compte, si le cas d’EDF est sans doute atypique - mais providentiel pour le syndicalisme -, on observe à travers les exemples de l’Education nationale et de la police que 0,2 à 0,8% des personnels sont mis à disposition des syndicats. Dans les faits, cela représente plusieurs centaines d’emplois : 2 500 à 3 000 postes sur la base de ces deux exemples. Cette même proportion appliquée à l’ensemble de la fonction publique d’Etat donne quelques 7 000 syndicalistes détachés de leur emploi. Avec les fonctions publiques hospitalière et territoriale, le chiffre dépasse sans aucun doute 10 000 « décharges syndicales ».

Enfin, en intégrant les établissements à statut particulier - EDF, SNCF, RATP... -, cette évaluation oscillerait entre 15 000 et 20 000 postes. Cela signifie que le contribuable ou l’usager des services publics finance au moins 15 000 postes de permanents syndicaux. Au passage, on se plaira à relever que c’est l‘équivalent d’un « petit » ministère du Travail (et, précisément l’équivalent des deux tiers du personnel de ce dernier). Malgré tout, on a le sentiment que le dialogue social dans la fonction publique ou dans les établissements à statut demeure bien souvent problématique.

Si notre propos n’est pas de porter de jugement mais seulement de dire les faits, plus de transparence paraît en tout cas s’imposer. On ajoutera que cette professionnalisation et même cette fonctionnarisation du syndicalisme n’est probablement pas pour rien dans ce que l’on appelle - depuis vingt-cinq ans - la « crise » du syndicalisme. Le nœud de cette « crise » ne se trouve-t-il pas du côté des ressources syndicales ? Dès lors que le syndicalisme - tout en persévérant dans une certaine radicalité - se trouve assez bien doté, est-il encore nécessaire qu’il recrute des adhérents ? Ainsi, les syndicats français ne comptent plus beaucoup de syndiqués mais le nombre des militants « professionnels » n’a cessé de s’accroître.