À la recherche du Sénat économique et social perdu ?

par Alexis Bugada

La Conférence travail-emploi-retraites met en miroir le dialogue social avec une pratique parlementaire en crise. Elle questionne aussi l’articulation des rôles entre l’interprofession et de la troisième assemblée constitutionnelle (le CESE).

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Qui se souvient encore de l'objet du référendum du 27 avril 1969 dont l'échec a conduit le général de Gaulle à la démission ? Il s'agissait notamment de fusionner le Sénat avec le Conseil économique et social, c'est-à-dire la troisième chambre constitutionnelle. La promesse figurait déjà dans le discours de Bayeux. En quoi revenir sur cet évènement est-il d'actualité ? La tenue d'un « conclave » sur les retraites, devenu « délégation paritaire permanente » puis « conférence travail, emploi et retraites » (TER) y invite instamment car la tenue de cette assemblée, dans sa dernière version, a été initiée au siège du Conseil économique, social et environnemental (CESE) (https://travail-emploi.gouv.fr/conference-travail-emploi-retraites).

Cette conférence dépasse le cadre de la négociation interprofessionnelle organisée par le Code du travail et dont on sait le périmètre sujet à discussions. La question des retraites et de leurs régimes, même adossée évasivement à l'emploi et au travail, ne relève pas du pouvoir délégué par la loi aux organisations syndicales interprofessionnelles (C. trav. art. L. 1). L’attente vis-à-vis des partenaires sociaux est néanmoins élevée. Est espérée la formulation de propositions techniques, tant économiques que juridiques, mais surtout un compromis sur lequel pourrait ensuite capitaliser un législateur divisé. Celui-ci a concomitamment acté la suspension de la réforme la plus douloureuse du second quinquennat du président Macron dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

- La question des retraites est sociétale  -

La question des retraites est sociétale. Elle porte intrinsèquement une vision du travail au cœur du pacte économique et social ; elle tisse le lien intergénérationnel que la nation est réputée garantir. Or, ce nouveau format de discussion s'est déployé symboliquement dans les murs du CESE, au palais d'Iéna, c'est-à-dire au sein de cette troisième assemblée qui aurait pu, si l'histoire en avait décidé autrement, être fusionnée avec le Sénat. D'aucuns en avaient formulé le vœu récemment (V. J. Barthélémy et G. Cette, Proposition : le lieu de la négociation devrait être le CESE : Cah. DRH, éd. Lamy, n° 335, 1er nov. 2025, p. 42). Faut-il voir dans cette combinaison originale et cette mise en scène opportune l'émergence d'un Sénat social de fait ? Autour des tables de discussion, sont à l'œuvre les partenaires sociaux du secteur privé (sauf le Medef à ce stade) et ceux du secteur public, mais pas à proprement parler les membres du CESE censés représenter les forces vives de la société civile au titre des articles 69 et suivants de la Constitution.

Ce processus est iconoclaste. La troisième chambre n'assume pas elle-même ce travail paralégislatif. Il est fait appel, par le gouvernement, aux partenaires sociaux représentatifs mais qui n'accomplissent ici qu'une démarche consultative. Il ne s'agit pas de négocier une « loi » interprofessionnelle puisque, sur ce point, ils n'en ont pas le pouvoir (V. déjà : P.-Y. Verkindt, L'association des syndicats à l'élaboration de la loi : Dr. soc. 2015, p. 954). Pour autant, le législateur peine à réformer dès lors que l'Assemblée nationale a quitté la pratique du « fait majoritaire » qui caractérisait l'esprit de la Ve République. Sur un sujet social emblématique, le pluralisme politique s'appuie sur le pluralisme syndical pour tenter de réinventer le parlementarisme.

Sipa press Thomas Hubert

Deux constats peuvent alors être faits.

La pratique du dialogue social en droit du travail permet d'abord d'exercer un regard contrasté sur les procédés parlementaires. Précisément, pour les accords collectifs les plus importants (professionnels ou interprofessionnels), il suffit qu'un projet de texte minoritaire ne fasse pas l'objet d'une opposition de la part des syndicats majoritaires pour qu'il soit adopté (C. trav., art. L. 2232-2-1 et L. 2232-6). Un tel processus, organisé par le législateur dans le Code du travail, invite les partenaires sociaux à la coopération. Ce dispositif est fascinant lorsque l'on examine l'absence de majorité à l'Assemblée et la diabolisation de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution. « Faites ce que je dis mais ne faites pas ce que je fais ». Se pourrait-il que le pluralisme politique ait à apprendre du pluralisme social pour cheminer vers la démocratie ? Ici, poser la question revient à amorcer une réponse même si la Conférence ne vise pas à produire un accord collectif mais à établir un « diagnostic partagé ». Ce posera alors la question de la différence de nature et de portée entre ses travaux et les avis ou résolutions traditionnellement rendus par les CESE.

- La représentation politique des corps intermédiaires -

Ensuite, cette mise en miroir de la démocratie politique et de la démocratie sociale révèle l'incidence historique de l'échec du référendum de 1969. Le débat sur la représentation politique des corps intermédiaires, et spécialement du pouvoir économique et social, est depuis occulté (V. L. Gay et A. Vidal-Naquet (dir.), Dossier « Constitutionnaliser la République sociale : quelle signification ? quelle portée ? » : https://confluencedesdroits-larevue.com/, 2026, à paraître). Il a pourtant animé avec vigueur la pensée politique sous la IIIe République. On doit au constitutionnaliste Léon Duguit notamment, cette idée d'une troisième chambre constitutionnelle dont il tirait une part d'inspiration des travaux de Durkheim, père fondateur de la sociologie. C'est ensuite par un décret de 1925 que fut créé le Conseil national économique. Il fut légalisé en 1936, supprimé par le régime de Vichy, puis reformulé largement et constitutionnalisé par la IVe et la Ve République (A. Chatriot, La démocratie sociale à la française – L'expérience du Conseil national économique, 1924-1940, préf. P. Rosanvallon : éd. La Découverte 2002). Pourtant, l'échec du référendum de 1969 induit ceci : non seulement les corps intermédiaires ne seront jamais vraiment considérés comme des législateurs potentiels mais les multiples réformes du CESE auront transformé celui-ci en think tank « participatif » lourd et lointain, dont peu de citoyens connaissent l'origine, l'histoire et la légitimité. Voilà pourquoi la crise parlementaire contemporaine devrait nous conduire à rouvrir le débat de la représentation des corps intermédiaires dans le processus législatif.

Alexis BUGADA est professeur de droit social à l’université d’Aix-Marseille, CDS UR 901.

Ce libre propos est reproduit avec l’aimable autorisation de l’éditeur LexisNexis. (article paru au JCP S 2026 - Semaine juridique ed.Sociale, 03 mars 2026)

© CESE Benoit Fougerol