Bouleversement syndical chez les fonctionnaires

Le 20 octobre dernier, plus de 3 millions de fonctionnaires et d'employés de statuts divers des fonctions publiques de l'Etat et des hôpitaux étaient appelés à désigner leurs représentants au sein des diverses instances de dialogue social. Le scrutin présente bien des enseignements : effondrement de la participation, baisse de la présence syndicale, transformation du paysage syndical, impact sur d'autres élections.

Par-delà la désignation de nouveaux comités techniques, désormais support de la négociation collective dans les administrations, les élections ont permis de mesurer la représentativité des organisations syndicales dans les fonctions publiques (après la suppression, comme dans le secteur privé, de la présomption irréfragable de représentativité).

Autrement dit, les élections du 20 octobre ont acté - dans les administrations et établissements publics - le changement des règles de représentativité syndicale (conséquence des accords de Bercy du 2 juin 2008 et de la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique, homologues - pour les administrations - de la « position commune » du 9 avril 2008 et de la loi du 20 août 2008 portant rénovation du dialogue social dans le secteur privé). Au contraire de la « position commune » du 9 avril 2008 dans le secteur privé, signée - côté syndical - par les seules CGT et CFDT, les accords de Bercy du 2 juin 2008 ont été avalisés par la CGT, la CFDT, la CGC, la FSU, l’UNSA et l’USS (Union syndicale Solidaires). Ces élections ont donc marqué un tournant important pour les relations professionnelles dans la fonction publique.

Pour autant, tous les employés des fonctions publiques n’ont pas participé au scrutin. Les fonctionnaires des collectivités territoriales qui ont déjà désigné leur représentants syndicaux fin 2008 - pour un mandat de 6 ans - ne se joindront à la consultation qu’à compter de 2014. De même, les fonctionnaires de France Telecom, qui ont renouvelé leurs instances représentatives en 2009, ont été disjoints de la procédure. Enfin, en raison de dysfonctionnements lors de la préparation du scrutin, les agents du ministère de la justice ne voteront que le 22 novembre prochain

Des résultats complexes

Une synthèse des résultats peut être présentée selon quatre niveaux :

• une totalisation des résultats pour les différents départements ministériels (hors justice) comme le montre la partie I du tableau ci-dessous ;

• une totalisation des résultats pour l’ensemble des agents de l’Etat (départements ministériels et institutions ou établissements employant des agents relevant de la fonction publique d’Etat, hors France Telecom), comme le traduit la partie II du tableau ci-dessous ;

• une totalisation des résultats pour le personnel hospitalier (partie III du tableau) ;

• une totalisation des résultats pour l’ensemble des agents des trois fonctions publiques (partie IV du tableau).

Comme on peut le voir dans ce tableau, les populations concernées sont - quantitativement - assez différentes. Certaines parties du tableau s’emboîtent toutefois les unes dans les autres, un peu à la manière de poupées gigognes : la partie II intègre les résultats de la partie I ; la partie IV intègre les résultats des parties II et III ainsi que les résultats des élections intervenues dans la fonction publique territoriale en 2008.

L’examen des évolutions entre les résultats de 2011 et ceux de la série de résultats électoraux antérieurs doit rester également prudent. Les comparaisons ne sont qu’indicatives car les corps électoraux des nouveaux comités techniques (CT) ne correspondent pas exactement à ceux des commissions administratives paritaires (CAP). Or, ce sont les résultats des élections de ces dernières commissions qui étaient publiés jusque-là. Concernant les élections des CAP, les données du tableau n’intègrent pas les résultats du ministère de la justice et de France Telecom puisque ces entités n’ont pas participé à la consultation du 20 octobre 2011. En l’occurrence, les corps électoraux des CT sont un peu plus larges que ceux des CAP car ils ne concernent pas seulement les fonctionnaires titulaires - comme ces dernières - mais les agents de statuts divers des fonctions publiques.

Compte tenu de l’accroissement du nombre d’inscrits, mais aussi pour ne pas s’en tenir à un commentaire uniquement centré sur les audiences syndicales en part relative (c’est-à-dire en pourcentages des suffrages exprimés), mais tenir compte des audiences effectives en voix, la dernière colonne du tableau propose de comparer l’évolution du nombre des inscrits ainsi que ceux des voix obtenues par les diverses organisations au moyen d’indices. La base 100 correspond aux inscrits ou audiences syndicales (en voix) antérieurs à la consultation de 2011.

Ainsi, au niveau des ministères (administrations centrales et déconcentrées), le nombre d’inscrits est passé de l’indice 100 - pour la période 2008-2010 (les élections obéissant jusque-là à une chronologie spécifique à chaque département ministériel) - à 115 en 2011. Dans le même temps, le nombre des votants a chuté à l’indice 86 et le nombre de voix recueillies par la FSU à 70... malgré un nombre d’inscrits (et donc un potentiel de votants) plus important. Les autres organisations maintiennent mieux leur audience, voire gagnent des voix (comme la CGT ou la CFDT), ce qui s’explique par des implantations plus diversifiées alors que la FSU s’adresse essentiellement aux personnels de l’Education nationale. En outre, la participation s’est effondrée dans l’Education nationale.

Les élections professionnelles d’octobre 2011 : synthèse des résultats. Participation en % des inscrits. Audiences syndicales en % des suffrages exprimés. Mode de calcul des indices indiqué dans le texte ci-dessus.

Sources : ministère de la fonction publique et nos calculs

Effondrement de la participation

Globalement, la première surprise du scrutin tient à la chute de la participation alors même que - comme dans le secteur privé - il a été fait le choix de refonder la représentativité du syndicalisme sur des élections professionnelle, cela présupposant que ces élections soient participatives. En réalité, seul un fonctionnaire sur deux a participé à la consultation de 2011. Ce recul est important - et même historique - par rapport aux scrutins antérieurs : recul de 18 points de participation dans la fonction publique d’Etat (par rapport aux élections des CAP) ; recul de près de 8 points dans la fonction publique hospitalière. En 2008, les élections professionnelles dans la fonction publique territoriale (communes, départements, régions) s’étaient déjà caractérisées par un reflux de la participation de plus de 5 points, mais celle-ci s’élevait encore à 60,9%.

Si, dans la fonction publique d’Etat, comme on va le voir, des raisons techniques peuvent expliquer - au moins partiellement - cet effondrement, tel n’est pas le cas dans la fonction publique hospitalière, dont certains établissements ou corps, connaissaient déjà de faibles niveaux de participation électorale (cf. D. Andolfatto, D. Labbé, Toujours moins ! Déclin du syndicalisme à la française, Gallimard, 2009, p. 81-82). Non seulement, les élections de 2011 n’ont pas produit le rebond escompté mais certains résultats locaux témoignent du désintérêt persistant d’une majorité des personnels hospitaliers pour ces consultations, sinon d’un divorce avec leurs représentants. Par exemple, la participation pour la désignation du comité technique central des hôpitaux de Paris (APHP) n’a pas dépassé 42,5% des inscrits. Elle est même plus faible pour la désignation de certains comités techniques locaux : 40% à l’hôpital Henri-Mondor (Créteil), 32% à l’hôpital Robert-Debré (Paris).

L’échec du vote électronique

Contrairement aux apparences, le niveau de la participation électorale est moins problématique dans la fonction publique d’Etat que chez les hospitaliers. En effet, la chute chez les fonctionnaires s’explique dans une large mesure par des résultats catastrophiques au sein de l’Education nationale (et, secondairement, dans l’enseignement supérieur qui concerne une population plus réduite).

La participation a plongé de 25 points chez les enseignants (et personnels administratifs de l’éducation) depuis les dernières élections (décembre 2008). Le taux de participation passe précisément de 63,8% des inscrits à 38,5%, alors même que les personnels concernés sont - dans les deux cas - quasi-identiques. On ne peut donc prendre appui sur des différences éventuelles du corps électoral pour expliquer l’évolution.

C’est en fait le recours au vote électronique et des dysfonctionnements dans sa mise en œuvre qui expliqueraient - selon les syndicats - ce « trou d’air en termes de participation » (selon une déclaration d’un représentant de la FSU).

Le recours au vote électronique se pratique pourtant dans certaines entreprises - comme à la SNCF - et n’a pas jamais provoqué pareille désaffection. Certaines routines des relations sociales, voire des implantations syndicales, sans parler plus au fond d’un malaise enseignant et de rapports tendus - notamment depuis les grèves de 2003 - d’une partie des enseignants avec leurs représentants syndicaux, ne contribuent-ils pas aussi à expliquer le « trou d’air » ?

Si, malgré ce dernier, les principaux syndicats de l’éducation parviennent à maintenir leur part d’audience relative, voire - comme la FSU - la consolide dans certains corps enseignants (avec 48% des suffrages exprimés chez les instituteurs et professeurs des écoles et 51% chez les professeurs certifiés et agrégés lors de la désignation des nouvelles CAP), ils perdent des voix en valeur absolue et leur audience recule dans l’ensemble de la fonction publique d’Etat : recule de 5 points (par rapport aux suffrages exprimés) pour la FSU ; recul plus mesuré de l’UNSA, certes assez bien implantée à l’Education nationale mais qui, au contraire de sa concurrente, n’a pas un visage « mono-ministériel » (et dispose donc de « bases » relativement diversifiées).

Si Bernadette Groison, secrétaire général de la FSU, se déclare officiellement « très satisfait[e] de la confiance [maintenue] des personnels », en interne, on parle de syndicats - FSU et UNSA - qui « chutent lourdement ». Lors du scrutin, la FSU a perdu, en effet, près d’un tiers de ses électeurs... tout en maintenant son audience relative à l’éducation.

FO leader syndical virtuel dans la fonction publique d’Etat

La FSU conserve le leadership des organisations syndicales dans la fonction publique d’Etat mais elle se trouve désormais talonnée par FO (avec 16,7% des voix contre 17,1% pour la FSU). Cependant, si l’on réintroduit dans le calcul les résultats des dernières élections au sein du ministère de la Justice, FO est désormais la première organisation syndicale dans la fonction publique d’Etat, avec 16,5% des suffrages exprimés, devant la CGT (avec 16%), la FSU ne figurant plus qu’en troisième position (avec 15,8%).

Ce leadership apparaît tout de même fragile. Dans la deuxième partie du tableau de synthèse des résultats (voir plus haut), on observe que, malgré l’accroissement du nombre des inscrits entre les consultations de 2008-2010 et 2011 (indice d’évolution de 123), le nombre de voix de FO s’est tassé (indice 98). L’augmentation de la part relative de FO tient donc plus à des modifications dans le corps électoral, aux reflux d’autres organisations, qu’à des gains nets. Une ligne constante d’opposition aux accords de Bercy et de dénonciation de la révision générale des politiques publiques - au contraire des positions plus ambiguës d’autres organisations - a pu sensibiliser aussi une partie de l’électorat. Au lendemain du scrutin, telle est logiquement l’argumentation de Jean-Claude Mailly, secrétaire général de FO, qui attribue la « nette progression » de FO au « fruit du travail militant sur le terrain et des positions cohérentes et clairement affichées » (Editorial de Force ouvrière hebdo, 31 octobre 2011).

Avec un indice d’évolution de 96, la CGT perd davantage de voix. Mais ce reflux reste limité, tout en confirmant une érosion qui a caractérisé d’autres scrutins professionnels, comme à EDF (en 2010) ou à la SNCF (au printemps 2011). Les évolutions sont toutefois contrastées et, par exemple, si la CGT recule à La Poste, elle gagne des voix aux Affaires sociales.

En revanche - toujours au niveau de la fonction publique d’Etat -, la CFDT et, plus encore, la CFTC connaissent un accroissement important de leur audience en voix (indice 121 et 174) qui s’explique par l’agrégation aux résultats de la fonction publique d’Etat de ceux de l’enseignement privé (dont les enseignants ont le statut de personnels détachés ou contractuels de l’Etat) et où ces deux organisations - pour des raisons historiques et culturelles - dominent nettement avec, respectivement, 34,3% et 27,6% des suffrages exprimés.

Une élection peut en cacher une autre

L’importance du nombre des enseignants dans la fonction publique, doublée de la montée de l’abstention au sein de l’Education nationale, masque d’autres résultats des élections de 2011.

La participation résiste bien dans la plupart des départements ministériels. Celle-ci - hors Education nationale et enseignement supérieur - s’établit à 73,9%.

Quant à la hiérarchie syndicale - hors ces deux ministères - elle s’avère également très différente. FO, en raison d’implantations diversifiées, se place nettement en tête, avec 26,7% des suffrages exprimés. Elle est suivie par la CGT (18,9%), la CFDT (13,2%), la CGC (11,7%) - en raison de ses bons résultats à l’Intérieur -, l’UNSA (11,2%), l’USS (8,2%), la FSU (4,5%), la CFTC (2,8%), la FGAF (1%).

Si l’on procède au même calcul non plus au seul niveau des ministères mais de l’ensemble des agents de l’Etat - en retirant les personnels de l’Education mais aussi de l’Enseignement privé - la hiérarchie est la suivante : FO (24,6% des suffrages exprimés), CGT (20,6%), CFDT (14,3%), USS (11%), UNSA (10%), CGC (9,7%), FSU (4,1%), CFTC (3%), FGAF (0,8%).

Ces derniers résultats rapportés aux mêmes calculs effectués pour la dernière série des élections des CAP (2008-10) traduisent une légère progression de FO (+0,6 point) mais on rappellera que les corps électoraux ne correspondent pas exactement. Il en va de même pour la CFDT (+0,9 point), la CGC (+0,5 point), l’UNSA (+0,9 point) et la FSU (+1,8 point). Au contraire, la CGT recule (-1,6 point), tout comme l’USS (-2,1 points) et la CFTC (-0,2 point).

Au passage, on notera l’évolution paradoxale de la FSU qui progresse dans les administrations où elle est en situation dominée, et réussit donc une diversification relative de son audience, tout en plafonnant à 4,1% des suffrages exprimés en moyenne, alors même qu’elle recule légèrement au sein de son « bastion », l’Education nationale, où elle conserve toutefois une large majorité : 40,6% des suffrages exprimés contre 41,7% lors des élections des CAP de 2008.

La CGT première confédération des fonctions publiques

Si FO recueille la voix d’un fonctionnaire sur quatre - hors enseignement - chez les agents de l’Etat qui participent aux élections professionnelles, la CGT dispose de la majorité relative dans les fonctions publiques hospitalière et territoriale. La totalisation des résultats pour les trois fonctions publiques - intégrant aussi les enseignants - lui confère logiquement le leadership syndical, devant la CFDT et FO très proches (voir le graphique ci-dessous).

La réintégration des résultats des dernières élections professionnelles au ministère de la justice et à France Telecom (2009) s’avère marginale sur les parts d’audience respectives. Les impacts les plus sensibles concernent les audiences de la FSU (qui recule de 0,3 point, passant à 8,7% des suffrages exprimés) et de l’USS (qui s’accroît de 0,4 point, passant à 7%).

Au total, trois organisations confédérales - la CGT, la CFDT et FO - dominent nettement, en recueillant pratiquement la voix de deux agents des fonctions publiques sur trois qui participent aux élections professionnelles.

Cela traduit un renforcement de l’audience de ces trois confédérations par rapport aux cumuls des résultats antérieurs (lors des élections des CAP). Il est vrai que le corps électoral - entre 2011 et les résultats antérieurs - n’est pas exactement le même. Il intègre des agents au statut moins protecteur et, en l’occurrence, moins la cible des organisations catégorielles qui prospèrent dans la fonction publique.

Les audiences syndicales dans les trois fonctions publiques (hors ministère de la justice et France Telecom). En % des suffrages exprimés. Sources : nos calculs.

Les organisations non confédérées voient au contraire leurs positions se fragiliser à l’occasion de la consultation du 20 octobre 2011, même si, comme dans le cas de la FSU, les résultats peuvent apparaître paradoxaux.

Du côté des organisations confédérées, les évolutions de la CGT, de la CFDT et de FO sont voisines : les trois centrales regagnent globalement des électeurs mais assez peu malgré l’élargissement sensible du corps électoral. Apparemment, la CFDT paraît un peu plus progresser que ses concurrentes (indice d’évolution du nombre de voix - pour les trois fonctions publiques - de 109 contre 102 pour la CGT et FO). Mais la CFDT bénéficie d’un effet d’aubaine qui tient à la participation au vote des enseignants des écoles privées (sans celui-ci, son indice d’évolution en voix est également de 102 et non pas de 109).

La CFDT a enrayé le déclin électoral qui la caractérisait dans la fonction publique d’Etat depuis sa crise interne, ouverte après la réforme des retraites des fonctionnaires en 2003. Dans la fonction publique d’Etat, elle fait même un peu mieux que ses deux concurrentes, maintenant son nombre de voix (avec un indice 100, l’indice 121 du tableau de synthèse s’expliquant par l’effet d’aubaine des enseignants du privé) tandis que FO et, plus encore la CGT, voient leur audience effective s’effriter.

Les audiences syndicales effectives se réduisent

Compte tenu de la montée de l’abstention, les audiences syndicales effectives tendent toutefois à se réduire (voir le graphique ci-dessous). Certes, les abstentionnistes se rencontrent d’abord dans les « mondes » enseignant et hospitalier mais leur nombre progresse. Au total, la CGT peut compter sur la confiance d’un agent de la fonction publique sur huit, la CFDT et FO sur celle d’un agent sur dix (chacune), l’UNSA et la FSU sur celle d’un agent sur vingt (chacune), l’USS sur celle d’un agent sur 30, la CFTC sur celle d’un agent sur 50, la CGC, enfin, sur celle d’un agent sur 65.

Dans un rapport de 2006 sur l’évolution des résultats des élections professionnelles dans la fonction publique d’Etat depuis les années 1950, Dominique Labbé soulignait déjà la hausse tendancielle de l’abstention, conjuguée à l’éclatement du paysage syndical. Il mentionnait : « Il y a un demi-siècle, il n’y avait pratiquement aucun droit syndical dans la fonction publique : les syndicalistes étaient bénévoles - avec des autorisations d’absences plus ou moins libérales - et leur avancement était loin d’être garanti. Pourtant, malgré ces faiblesses, les fonctionnaires étaient très syndiqués et votaient massivement aux élections [professionnelles]. Un demi-siècle plus tard, les syndicalistes peuvent se consacrer à plein temps à leur activité, ils touchent leur traitement, leur promotion suit le cours normal... et leur activité semble intéresser de moins en moins de fonctionnaires. » (D. Labbé, Une demi-siècle d’élections aux commissions paritaires nationales (CAPN, 1953-2005), GREP-IRENEE, Nancy, rapport pour le ministère du travail, 2006, p. 16.).

Si les résultats des élections professionnelles - nouvelle manière - de 2011 ne sont pas sans contraste, le défi du renouveau syndical demeure.

Audiences syndicales effectives dans les trois fonctions publiques (hors ministère de la justice et France Telecom). En % des inscrits. Sources : nos calculs.

Les élections du 20 octobre 2011 dans la Fonction publique. Europe 1, le 20 octobre 2011, 12h32 à 12h38 Bernard Vivier, directeur de l’IST, interviewé par Eric Canet.